18.01.2018

„Áhyggjulaust ævikvöld“ er markmið en ekki draumsýn

Hvers vegna ekki að leita ráða hjá Alþjóðabankanum við umbætur í lífeyrissjóðakerfinu? spyr Ólafur Sigurðsson, framkvæmdastjóri Birtu lífeyrissjóðs, í ítarlegu viðtali á vefnum lifeyrismal.is Hann verður framsögumaður á málþingi Landssamtaka lífeyrissjóða 1. febrúar þar sem fjallað verður um hvað hægt er að læra af alþjóðasamfélaginu til að betrumbæta og móta íslenska lífeyriskerfið.

Ólafur Sigurðsson„Íslenska lífeyrissjóðakerfið er í höfuðatriðum gott og horft er til þess sem fyrirmyndar víðs vegar að í heiminum. Það nýtur hins vegar hvorki sannmælis né verðskuldaðs trausts í samfélagsumræðunni af ýmsum ólíkum ástæðum. Ég velti því mjög fyrir mér í seinni tíð hvernig hægt sé að skapa vettvang eða síkvikt ferli fyrir rökræður og umbætur í lífeyriskerfinu þannig að heildarmynd þess sé sem skýrust og mörk og samspil einstakra þátta kerfisins sömuleiðis.

Markmið lífeyrissjóðakerfisins á einfaldlega að vera að tryggja sjóðfélögum viðunandi lífeyri við starfslok, áhyggjulaust ævikvöld með öðrum orðum. Þetta á að vera leiðarljós við umbætur í kerfinu og ég varpa því nú fram að leitað verði eftir samstarfi við Alþjóðabankann um að meta kosti íslenska kerfisins og galla og spá í hvaða leiðir við höfum til að breyta því til batnaðar sem bæta þarf.“

Ólafur Sigurðsson, framkvæmdastjóri Birtu lífeyrissjóðs, segir þessar vangaveltur sínar hafa skapast og skýrst í framhaldi af ýmsum ummælum og fullyrðingum frambjóðenda í kosningabaráttunni fyrr í vetur og blaðaskrifum um lífeyrissjóðamál.

„Umræðan er málefnaleg og mikilvæg. Mörgu er ég sammála en öðru ekki, eins og gengur. Upphaflega ætlaði ég að blanda mér í málið með grein í dagblaði en eftir að hafa sökkt mér niður í lesefni um lífeyrissjóðamál frá Alþjóðabankanum, og viðrað hugmyndir við fólk á förnum vegi í lífeyrissjóðakerfinu og víðar, varð niðurstaðan sú að efna til málstofu á vegum Landssamtaka lífeyrissjóða 1. febrúar. Þar mun ég reifa í ítarlegu máli hræringar innan Alþjóðabankans og reyna að spegla þær á íslenskan veruleika.

Veit ég vel að spurningar vakna: Hvað kemur þetta Alþjóðabankanum við? Erum við ekki fullfær um það ein og sér að ráða ráðum okkar?

Því er til að svara að Alþjóðabankinn býr yfir gríðarmikilli þekkingu og reynslu í lífeyrissjóðamálum. Hann hefur forystu fyrir umbótum á þeim sviðum í mörgum ríkjum með mismunandi samfélagsgerðir og þroskar hugmyndafræði sem sannar gildi sitt víða við ólíkar aðstæður.

Starfsmenn bankans eru hoknir af reynslu. Þeir geta miðlað okkur af reynslu og þekkingu og við miðlum þeim af okkar reynslu. Gildi samstarfs er gagnkvæmt.

Sérfræðingar Alþjóðabankans ausa af reynslubrunni Íslendinga varðandi sjálfbæra nýtingu sjávarauðlinda og jarðvarma, jafnrétti kynja og fleiri þætti sem jafnvel er deilt um hérlendis en þykja til eftirbreytni annars staðar. Íslendingar hafa átt aðild að Alþjóðabankanum frá stofnun hans 1945 og þáðu aðstoð  frá honum til uppbyggingar virkjana og raforkukerfisins á sínum tíma.

Alþjóðabankinn safnar þekkingu og reynslu í sarp sinn hér og þar og nýtir í starfi sínu annars staðar. Sama skulum við gera. Það lýsir hvorki minnimáttarkennd né vanþekkingu að leita ráða hjá sérfræðingum bankans um mat á lífeyrissjóðakerfinu okkar og fá ábendingar um skynsamlegar umbætur. Við nálgumst einfaldlega gagnlegar hugmyndir og ráð þar sem slíkt er að finna.“ 

Úrbætur í húsnæðiskerfinu bæta ekki lífeyriskerfið! 

– Hvers eðlis eru úrbæturnar? Hvað þarf að lagfæra í lífeyrissjóðakerfinu?

„Byrjum á því að skýra útlínur sjálfs lífeyrissjóðakerfisins, afmarka það og skilgreina hvað tilheyrir kerfinu, hvað á að tilheyra því og hvað ekki.

Kerfið þarf að vera fyrirsjáanlegt, stöðugt og áreiðanlegt en er það ekki í raun. Þess vegna er því ekki treyst sem skyldi. Við myndum ekki treysta bílnum okkar ef vélin í honum væri bilunargjörn eða tölvunni ef stýrikerfið klikkaði aftur og aftur.

Víxlverkanir, skerðingar og flækjustig af ýmsu tagi skapa vantraust og gera umræðuna um lífeyriskerfið flókna og ruglingslega á köflum.

Í kosningabaráttunni á liðnu ári var talað fullum fetum um húsnæðislánakerfið sem hluta af lífeyrissjóðakerfi landsmanna og í sáttmála nýju ríkisstjórnarinnar er ákvæði um að nýta lífeyrissparnað til að „lækka þröskuld ungs fólks og tekjulágra inn á húsnæðismarkaðinn“. Hvað þýðir þetta nákvæmlega? Umbætur í húsnæðislánakerfinu jafngilda ekki umbótum í lífeyrissjóðakerfinu. Hér er skýrt dæmi um að það skortir heildarsýn í lífeyrissjóðastjórnmálin. Hvernig á að bæta lífeyrissjóðakerfið sjálft? Hvert er markmið umbóta?

Og fyrst ég vík að ríkisstjórnarsáttmálanum á annað borð nefni ég líka klausu um viðræður við tvenn tiltekin samtök öryrkja um bótakerfið „með það að markmiði að skapa sátt um að einfalda kerfið, tryggja framfærslu örorkulífeyrisþega og efla þá til samfélagsþátttöku.“

Þetta er út af fyrir sig gott og gilt en vinnulag við umbætur í lífeyriskerfinu þarf að vera mun víðtækara en þarna er kveðið á um.“  

Reynsla og þekking, engar töfralausnir

– Hvað heldur þú að Alþjóðabankinn hafi helst fram að færa sem á erindi í umræðuna hér?

„Við búum við þriggja stoða lífeyriskerfi sem er nákvæmlega fyrirkomulagið sem Alþjóðabankinn mælir með gagnvart þjóðum og ríkjum heims, það er að segja Tryggingastofnun ríkisins/almannatryggingakerfið sem fyrstu stoð, skyldubundna samtryggingu lífeyrissjóða sem aðra stoð og séreignarsparnað að eigin vali sem þriðju stoð.

Grunnhugsunin er að hver kynslóð spari til efri áranna. Stoðirnar þrjár virka hver á aðra og afleiðingar samspilsins geta verið afar umdeildar. Víxlverkun í kerfinu með tilheyrandi skerðingu grunnlífeyris almannatrygginga er nærtækt dæmi um slíkt.

Í kosningabaráttunni í vetur var býsna mikill samhljómur í málflutningi stjórnmálamanna um að draga skuli úr eða hætta jafnvel alveg tekjutengingu í kerfinu. Nýja ríkisstjórnin framkvæmdi svo þau fyrirheit að hluta í sáttmála sínum.

Sumir flokkar og frambjóðendur mæltu með því að taka fjármuni tímabundið úr samtryggingu lífeyrissjóðakerfisins og nýta í lánakerfi húsnæðismála. Stundum var hugmyndin rökstudd með því að nauðsynlegt væri að bæta sjálft lífeyriskerfið en öðrum tilvikum var talað beinlínis um að markmiðið væri betra húsnæðiskerfi – á kostnað lífeyriskerfisins.

Þetta er vel meint en hvorki er farsælt né skynsamlegt að horfa fram hjá því að svo mikil breyting í einni stoð kerfisins hefur áhrif á aðrar stoðir þess. Þess vegna þarf að ræða kerfið í heild með kostum þess og göllum.

Alþjóðabankinn hefur engar töfralausnir á takteinum en mikla reynslu og meginreglur við að greina lífeyriskerfi og marka stefnu við umbætur í samræmi við aðstæður á hverjum stað.

Í ferli bankans er lagt mat á mögulegar úrbætur sem best er lýst með því að þriggja stoða kerfið eins og við þekkjum það sé lagað að fimm stoða lífeyriskerfi.“

– Og það er væntanlega sjónarhornið sem þú vilt að nái vel inn í umræðuna hérlendis eða hvað?

„Já, hugmyndir Alþjóðabankans taka til fimm sveigjanlegra stoða lífeyriskerfis og sex tiltekinna frumskilyrða og hliðarskilyrða að auki. Horft er til þess að kerfið taki tillit til aðstæðna í hverju ríki, sé fallið til að þjóna mismunandi samfélagshópum og hafi það yfirlýsta markmið að veita öryggi gagnvart efnahagslegri, lýðfræðilegri og pólitískri áhættu sem jafnan fylgir.

Mér þykir sérlega áhugavert að rýna í þessi frumskilyrði sem Alþjóðabankinn telur vera forsendur umbóta á lífeyriskerfum og hliðarskilyrðin í framhaldinu þegar frumskilyrðum hefur verið fullnægt“

Sjá nánar viðauka I og II í lok greinarinnar  

Atvinnu-, fjármála- og efnahagskerfin verða að vera skilvirk

Ólafur segir að Alþjóðabankinn telji þessi skilyrði sín ekki verða uppfyllt nema stuðlað sé að efnahagslegum stöðugleika og efnahagsþróun í ríkjunum, einfaldlega vegna þess að lífeyrisréttindi séu í sjálfu sér kröfur á framleiðslu og hagvöxt hagkerfa í framtíðinni.

„Lykilatriði eru að vinnu- og fjármálamarkaðir séu skilvirkir og að stuðlað sé að sparnaði í samfélaginu. Einmitt í þessu ljósi var það í þágu íslenska lífeyriskerfisins að endurreisa hlutabréfamarkaðinn eftir efnahagshrunið og að losa um fjármagnshöft til að flytja fjármuni úr landi og rýma um leið fyrir öðrum fjárfestum á markaðinum.“

– Í hnotskurn snýst þetta þá væntanlega um að festa enn frekar í sessi lífeyriskerfi á borð við það sem við höfum komið á frekar en að staldra við og hverfa jafnvel aftur til gegnumstreymis fjármuna frá skattgreiðendum til eftirlaunafólks í gegnum um ríkissjóð?

„ Já, Alþjóðabankinn markaði þá stefnu fyrir aldamót að öll OECD-ríkin ættu að koma á þriggja stoða eftirlaunakerfi þar sem þáttur ríkisins væri fyrsta stoð, sjóðasöfnun samtryggingar önnur stoð og einstaklingsbundinn séreignarsparnaður þriðja stoð.

Einmitt þessa leið sjóðasöfnunar fóru Íslendingar – í gagnstæða átt við til dæmis Grikki sem lentu í efnahagslegum hremmingum með tóman ríkissjóð og tóma lífeyrissjóði. Íslendingar upplifðu líka  efnahagshremmingar en höfðu þrátt fyrir allt lífeyrissjóði sem greiddu allan tímann út verðtryggðan lífeyri.

Alþjóðabankinn benti hins vegar á það strax árið 1994 að lífeyriskerfum framtíðarinnar stafaði ákveðin ógn af því að fólk lifði sífellt lengur og að fjölskyldur yrðu fleiri og fámennari en áður.

Bankinn hugsar fimm stoða lífeyriskerfi með skilyrðum sem aðlögun kerfisins að breyttum lýðfræðilegum forsendum.“  

Kostir lífeyriskerfisins á Íslandi ekki fullreyndir

– Þær raddir heyrast af og til í seinni tíð að lífeyrissjóðakerfið okkar sé í sjálfu sér gott en stefni í að verða þvílíkt bákn að best sé að endurmeta stöðuna og horfa til svokallaðs gegnumstreymiskerfis í staðinn. Hverju svarar þú því? 

„Ég svara því til að kostir sjóðasöfnunarkerfisins okkar eru ekki fullreyndir. Fyrirséð var að ferðin frá gegnumstreymiskerfi í lífeyrismálum til fullþroska þriggja stoða lífeyrissjóðakerfis á Íslandi tæki um 40 ár. Við höfum ekki lagt að baki nema um þrjá fjórðu hluta leiðarinnar.

Kerfið hefur þá fyrst þroskast þegar þeir fyrstu komast á eftirlaun sem greitt hafa í sjóði þess frá því þeir hófu ungir starfsferil sinn á vinnumarkaðinum. Fyrr skila sér ekki til fulls kostir sjóðasöfnunar núverandi kerfis.

Sjálfur er ég sannfærður um að þriggja stoða kerfið sé góð fyrirmynd en lýsi eftir umræðum um vægi einstakra þátta í lífeyriskerfinu til framtíðar. Það samtal verður auðvitað líka að eiga sér stað milli löggjafans, stjórnvalda, aðila á vinnumarkaði og annarra sem hagsmuna eiga að gæta.

Árið 2016 var hlutur samtryggingardeilda lífeyrissjóða í lífeyri landsmanna um 60%, almannatrygginga 34% og séreignarsjóða um 6%. Við þurfum að marka okkur stefnu um hver æskileg hlutföll skuli verða í fullþroskuðu lífeyriskerfi. Eiga þau til dæmis að vera 50% fyrir samtryggingu, 25% fyrir séreign og 25% fyrir almannatryggingar?

Sumir vilja meina að hlutur almannatrygginga minnki enn frekar og jafnvel hverfi en lífeyrissjóðir taki við núverandi skyldum almannatryggingakerfisins að stórum hluta.  Alþjóðabankinn er ósammála því og telur að meginstefna eigi að vera að allir eigi rétt á grunnlífeyri opinbera kerfisins, hver svo sem fjárhæðin sé.

Vissulega er ákveðin áhætta fólgin í því að safna hér í sjóði sem stefna í að svara til þrefaldrar þjóðarframleiðslu Íslands þegar líður á öldina. Það þarf til að mynda að hafa tiltækan gjaldeyri á hverjum tíma til að geta flutt úr landi þriðjung eigna lífeyrissjóða eða meira, ávaxta þannig fjármuni og dreifa áhættu. 

Grunnstoðin í kerfinu, þ.e.a.s. starfsemi Tryggingastofnunar, er og á að vera gegnumstreymi skattfjár úr ríkissjóði samkvæmt hugmyndafræði Alþjóðabankans. Sérfræðingar bankans benda jafnframt á að í því felist augljós pólitísk áhætta að ætla vinnumarkaðinum og ríkisvaldinu að standa undir gegnumstreymiskerfinu og hafa tiltæka nauðsynlega fjármuni á hverjum tíma.“

(Viðaukarnir tveir eru neðan við myndina!)

Ólafur Sigurðsson

Viðauki I – stoðirnar fimm 

Alþjóðabankinn skilgreinir lífeyriskerfið með fimm stoðum sem þurfa að uppfylla ákveðin frumskilyrði og hliðarskilyrði.

Stoð 0

Félagsleg aðstoð/öryggisnet  í opinberu gegnumstreymiskerfi fjármagnað með skatttekjum. Markmiðið er að tryggja að allir nái ákveðinni grunnframfærslu, einkum fólk með takmarkaða starfsgetu eða lágtekjuhópar sem ávinna sér ekki viðunandi lífeyrisrétt í öðrum stoðum kerfisins. 

Stoð 1

Grunnlífeyrir almannatrygginga, fjármagnaður með sköttum úr opinberum sjóðum.

Stoð 2

Sjálfstætt starfandi lífeyrissparnaðarkerfi með skylduaðild, starfstengt eða valfrjálst. Fullfjármagnað með sjóðsöfnun og samtryggingu.

Stoð 3

Frjáls lífeyrissparnaður. Einkaeign í formi bankinnistæðu eða verðbréfa,  frjáls til ráðstöfunar samkvæmt skilgreindum reglum.

Stoð 4

Önnur bein og óbein aðstoð við eldri borgara og úrræði af ýmsu tagi, svo sem dvalarheimili og hjúkrunarheimili á vegum ríkis, sveitarfélaga eða ríkis og sveitarfélaga í samstarfi. Alþjóðabankinn  skilgreinir þjónustu hjúkrunarheimila sem hluta af lífeyriskerfum. 

 

Viðauki II – frumskilyrði og hliðarskilyrði 

 

     Nægjanleiki (e. adeguacy).

Kerfi telst fullnægjandi ef lífeyrisréttindi tryggja að náð sé ákveðnu neysluviðmiði fyrir þá sem láta af störfum og fara á eftirlaun og komið sé í veg fyrir fátækt eldri borgara í samfélaginu.

 

Raunhæf geta (e. affordability).

Kerfi er raunhæft ef samfélagið og einstaklingar standa undir því.

 

Sjálfbærni (e. supstainability).

Kerfi er sjálfbært ef það er fjárhagslega trúverðugt og viðheldur sér til fyrirsjáanlegrar framtíðar miðað við venjuleg og skynsamleg efnahagsskilyrði í samfélaginu.

 

Styrkur/áreiðanleiki (e. robustness).

Kerfi er sterkt og áreiðanlegt ef það stenst stóráföll á borð við til dæmis efnahagskreppu, miklar lýðfræðilegar breytingar og pólitískan óstöðugleika. Styrk/áreiðanleika má kanna með áfallaprófi (e. stress test) og næmnigreiningu á líkani.

 

Sanngirni/réttlæti (e. eguitability).

Kerfið fer ekki misjafnlega með lífeyrissparnað eftir því í hvaða stoðum þess hann er. Íslenskt dæmi um hið gagnstæða: Í  samtryggingarhluta kerfisins er tekjutenging en ekki í séreignarhlutanum. 

 

Gegnsæi/fyrirsjáanleiki (e. predictability).

Kerfi er gegnsætt og fyrirsjáanlegt ef

      • lífeyrisréttindi eru skilgreind í lögum. Pólitísk áhætta er þá minni en ella.
      • það ver eftirlaunamenn fyrir verðbólgu og launa- og vaxtabreytingum fyrir og eftir töku lífeyris (heimild til vísitölutengingar).